政法学院 崔朝阳

一、惩防体系建设的理论背景及依据

（一）科学发展观思想

党的十六届六中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。这是以胡锦涛同志为总书记的党中央总结人类发展历史、结合建设中国特色社会主义的实践而提出的新的科学的发展观。科学发展观把“以人为本”作为根本出发点，以“全面、协调、可持续”作为其基本特征，强调“经济社会和人的全面发展”是其根本目的。研究科学发展观的丰富内涵可以看出，实现经济社会和人的全面发展必然离不开党和政府的正确决策和领导，政治决策机构和政策执行机构的清正廉洁和公平正义直接关系到社会主义现代化建设目标的实现。

（二）党和政府的战略决策思想

我国坚持依法治国基本方略，重视发挥法律法规制度的规范和保障作用，不断推进反腐败和廉政建设法制化、规范化。以宪法为依据，制定了一系列反腐倡廉法律法规；以中国共产党章程为依据，制定了一系列中国共产党党内制度规定，逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败和廉政建设法律法规制度体系。

（三）新制度主义政治学思想

新制度主义理论是由美国经济史学家道格拉斯·诺斯等人在上个世纪七十年代创立。他将制度因素引入经济史研究之中并发现了制度与制度变迁在长期经济增长与停滞中所起的作用。该理论与方法在80年代被运用于政治学、社会学等诸多领域。其中，新制度主义政治学已成为继行为主义政治学之后一种新的影响更为深远的政治理论。该理论认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”，“现代经济和政治体系中的主要行为者是各种正式的组织，法律制度和官僚机构是当代生活的支配性角色”。国家、政党、议会和官僚机构等都是社会生活中的制度安排，政治制度、政治组织在塑造个人行为动机和偏好方面发挥着重要作用。

(四) 寻租理论思想

寻租理论最早产生于二十世纪六十年代，八十年代初传入我国，逐渐被用来解释社会转型期的政府腐败现象。政府寻租一般定义为政府通过无意创租、被动创租和主动创租的形式在社会关系中产生巨额租金，寻租者通过政治、经济、合法或非法的手段从政府那里获得某种特权而取得直接的非生产性利润的活动。依据寻租理论，可以认为政府干预经济，往往导致扭曲资源的价格，形成刚性的由政府权力保障的垄断市场，从而使得寻利者有额外利润可图，这些额外利润就是腐败的根源。

二、惩防体系的内涵及特征

（一）惩防体系的内涵

纵观中央和地方关于惩防体系建设的相关文件和理论文献，基本上没有对惩防体系进行内涵上的专门分析。本文认为，正确阐明惩防体系的定义，对于政府和民众理解惩防体系的实质，对于展现党和政府反腐倡廉的决心和意志，具有重要的意义。依据中央文件，惩防体系的定义应该包括指导思想、构成要素和建设目标三个方面，即惩防体系是一种以社会主义先进理论为指导思想，以教育、制度、监督、改革、惩治和纠风为基本构成要素，以改进党风政风，遏制腐败现象为建设目标的社会制度形式。

1、以社会主义先进理论为指导

2008年中央在《规划》中明确提出了惩防体系建设的指导思想，即：“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。”改革开放以来形成的先进思想理论是社会主义国家建设的基本方针和原则

2、以教育、制度、监督、改革、纠风和惩治为基本构成要素

惩防体系建设是一项复杂而系统的社会工程，涉及社会领域的方方面面。中央从社会宏观管理的角度出发，将惩防体系建设的基本构成要素分为教育、制度、监督、改革、惩治和纠风，基本涵盖了体系建设的全领域。具体而言，教育的功能是加强道德和法制意识的教化，把反腐倡廉的要求内化为党员干部的思想观念和行为习惯；制度既是惩防腐败的载体，也是惩防腐败的途径，其突出表现为权威性、稳定性、强制性等特征；监督相对于教育而言属于他律环节，通过加强监督功能，规范党员干部的言行；改革是党和政府组织的基本行为准则，通过改革实践，铲除腐败长期存在的温床，遏制腐败恶化的势头；纠风的功能是纠偏纠正，即通过对轻微违反规定的行为进行纠正，使之回到合法、合理的轨道上来；惩治体现的是纪律、法律的惩戒功能，对违反规定的行为作出相应的惩罚。

3、以改进党风政风，遏制腐败现象为建设目标

中央《规划》指出：“建成惩治和预防腐败体系基本框架，拒腐防变教育长效机制初步建立，反腐倡廉法规制度比较健全，权力运行监控机制基本形成，从源头上防治腐败的体制改革继续深化，党风政风明显改进，腐败现象进一步得到遏制，人民群众的满意度有新的提高。”由此可见，构建合理、高效的惩防体系基本框架是惩防体系建设的直接目标，而惩防体系最终目标是改进党风政风、遏制腐败现象，为社会主义现代化建设提供坚强的政治保证。

（二）惩防体系的特征

1、内容的整体性

加强教育、完善制度、强化监督、深化改革、从严纠风、坚决惩处六项工作是惩防体系建设的实体内容和构成要素，基本涵盖了党风廉政建设和反腐败斗争的主要任务。此六要素既有实体内容，又有程序方法，你中有我，我中有你，环环相扣，共同构成惩防体系的基本框架。

2、主体的多元性

惩防体系建设是一项社会性的系统工程，不仅仅涉及党和政府组织内部的领导干部和一般工作人员，而且包括民主党派、社会团体和普通民众，各类惩防体系的相关主体依据宪法和相关法律，行使相应的权利，履行相应的义务。

3、手段的综合性

惩防体系建设涉及的主体和内容不同，决定了其工作手段的综合性。一般而言，惩防体系建设的手段具体包括法律手段、行政手段、政治手段、经济手段、思想教育手段以及系统分析手段等，前者属于传统和常规手段形式，后者属于定量手段形式。

4、运作的协调性

建立健全惩防体系，需要涉及诸多主体和领域，涵盖社会的方方面面。因此，必须加强各系统间的协调配合，制定主管领导与相关单位的责权制度，完善执纪执法部门协作配合和跨区域协作办案机制，加强党和政府组织与社会其它组织和民众的联系沟通机制，通过整合各方面的资源和力量，形成惩治和预防腐败的整体合力。

三、惩防体系制度框架的基本范式

惩防体系制度框架的构建，必须坚持三个基本原则：一是严格遵守中央关于惩防体系建设的相关要求和规定，深刻领会中央相关会议和文件精神，努力做到与中央精神保持高度一致；二是深入分析本地、本部门实际，扬长避短，构筑特色性的惩防体系框架；三是发扬民主、科学、理性的精神，充分借助现代政治、管理的相关理论和现代信息技术，为惩防体系建设提供管理和技术保障。科学、合理的惩防体系框架理应包括以改革创新为特征的惩防体系的建设路径；以制度和机制为惩防体系建设的表现形式；以领导协调机制、廉政教育机制、权力监督机制、治乱纠风机制、腐败惩治机制、衡量考评机制为惩防体系建设的主体内容。

（一）惩防体系的主体内容——六项子机制

依据《规划》，教育、制度、监督、改革、惩治和纠风是惩防体系建设的六项重点要素。惩防体系建设作为政府公共管理的重要内容之一，其必然体现为完整的管理行为过程。研究表明，管理机制依据组织的运行机理，对组织的运营机制及其子机制的运行状态进行协调控制，并通过各子机制的耦合关系，调节组织的运营活动，实现自我控制，自我协调，自我完善。惩防体系的运行过程需要耦合六项要素，并对其重新定位和梳理，建立领导协调、廉政教育、权力监督、治乱纠风、腐败惩治、衡量考评六类子机制，构成惩防体系的主体内容。该主体内容的设定既有政治性、公共性的特征，也有普通管理过程的系统性、完整性的特征，充分体现了惩防体系建设作为重要公共管理行为的特殊性和复杂性。

（二）惩防体系的表现形式——制度和机制

制度和机制既有联系，又有区别。制度是社会组织系统中规范化、固定化的社会关系，狭义的制度含义特指组织系统中人们共同遵守的行为章程和准则，机制则是制度化的方法和程序。从组织行为角度分析，制度是高层次的行为规范和准则，机制是低层次的制度运行方法和手段。

惩防体系所涵盖的制度形式具有多样性和层次性，就政府机关而言，一般包括：宪法、法律、行政法规和行政规章、地方行政法规和地方行政规章、自治条例和单行条例等；惩防体系所涵盖的机制形式是依据地方行政法规和地方行政规章、自治条例和单行条例等制定的具体化的实施细则、实施办法、暂行规定等形式；就党组织而言，一般包括：由党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度。具体形式可分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。

（三）惩防体系的建设路径——改革和创新

中央出台的《规划》中指出，惩防体系建设应“深化体制机制制度改革”，并着重提出应当推进干部人事和司法制度改革、行政管理和社会体制改革、财税、金融和投资体制改革、国有企业改革，现代市场体系建设及相关改革。深化改革、勇于创新是社会主义现代化建设的应有之义，因此也是我国深化反腐倡廉建设的不竭动力，只有从改革和创新入手，才能破解制度、机制方面的难题，提高从源头上治理腐败的有效性。

深入探讨惩防体系的建设路径，还必须正确理解制度改革和创新的内涵。改革是在既有制度的运行基础上，通过渐进的方式，对原有形式进行局部的、阶段性的改良，在保证组织系统和制度架构平稳运行的同时，使之能够更好的适应社会、经济的发展；制度创新则是对原有制度和机制进行根本性的变革，从无到有，建立新的、更加优良的制度形式。改革和创新共同组成惩防体系建设的基本路径。只有不断推进旧有制度的改革和全新制度的建立，才能确保惩防体系建设稳步推进。

（本文获校纪委征文二等奖）